杨兆全（北京威诺律师事务所主任，合伙
引言：
为突破经济发展瓶颈，构建全国统一大市场势在必行。法治作为此次改革的设计师、引领者，只有统一立法，统一执法、司法环节的法律适用，才能更好的为改革保驾护航。本文选取以下四个重点问题从法律角度展开论述：
1.立法与司法统2.破除地方保护3.产权保护4.反垄断与中小企业保护
关键词:全国统一大市场、法治、地方保护、反垄断、产权保护
背景与意义:
年4月10日，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》）发布，明确提出：“建立统一市场制度规则、打破地方保护和市场分割、打通经济循环关键堵点、促进商品要素资源畅通流动…建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。”全国统一大市场并非由《意见》首次提出。早在年十四大报告就已提出这一概念，后在十五大报告、十六届三中全会、十七大、十八届三中全会、十九大报告中，都有提及。但长期以来，由于我国经济发展水平的限制，建立全国统一大市场的条件并不完全具备。随着我国经济的不断发展，现已跃居世界第二大经济体，产能不断扩大，要素价格不断上升，但国外紧张的政治环境和愈演愈烈的 ，使我国产能难以投放国外市场，国内经济内卷严重，资本运营效率低下。为此，国家提出要着重发展经济内循环，内外循环相互促进，以释放巨大的市场潜能，使我国经济发展迈入新台阶。建立全国统一大市场，时机已然成熟。但旧有的经济政治体制和行业潜规则严重阻碍了全国统一大市场的建立，如何破除？如何建立？在这一破一立之间，需国家花大力气多管齐下，其中，法治是建立全国统一大市场道路上披荆斩棘的有力武器，也是改革能否成功的关键保障。《意见》指出，在加快建设全国统一大市场的过程中，要重点完善四个方面的统一制度和规则，即：产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用。短短十六个字，概括了此次改革中法治工作的目标与重点，言简意深。依法治理、依规则治理，是一项复杂的系统性工作，涉及制度与经济运行的方方面面，牵一发而动全身，难以尽述，本文将探讨以下几点法律问题，是重点，也是难点。
一以立法和司法统一助力市场统一
“规则先行”、“没有规矩，不成方圆”，与全国统一大市场适配的、统一的规则是基石。纵观世界大国，都以法律为突破口建立了全国统一大市场。以美国为例，美国《宪法》奠定了全国统一大市场的基石，该宪法规定，由国会处理州际贸易问题，禁止各州制定关税，“所有间接税、进口税与货物税应全国统一”，“对于任何一州输出的货物，不得征收税金或关税”。在我国，要以法治引领改革，首先要做到立法的统一。法律应以上位法形式规定全国统一大市场的运行原则，并落实到各部门法、行政规章、地方法规等各规则层面，做到上下统一，全国各地一致。这种统一，并不是抽象的统一，而是具体到改革事项的。如全国土地统一涉及《土地法》等法律及相关条例，劳动力市场统一涉及户籍、住房、医疗等社会保障的法律规定，资本市场的统一涉及股票、基金等市场的规则完善、技术和数据市场涉及物权、知识产权、信息安全共享等新规的建立完善……近年来，我国正在稳步推进相关立法，年通过的《民法典》，为打造公平、有序、平等、自由的市场经济环境提供保障，网络安全法、电子商务法、数据安全法等数字经济立法已初具雏形，电子签名法、反不正当竞争法、证券法等一系列商事法律得到修订，优化营商环境条例、市场主体登记管理条例等优化营商环境法规开始实施，反垄断法、公司法、海商法等也在紧锣密鼓修订中。在立法过程中，也应及时清理掉不合理、与上位法相冲突或阻碍全国统一大市场发展的条文。应该注意的是，全国统一大市场意味着中央政府将加强“看得见的手”来指挥市场经济。那这个过程中每个行政行为背后是否都有法律依据作为支撑？这点很重要，权力只有被关进制度的笼子里，才能保证权力运行的合理性和合法性。这就要求加强行政立法与立法监督，统一办事细则，保证政府干预行为、程序的合法性、一致性。同时，统一市场也要求法律适用的统一。法律适用的统一，主要指司法机关依法办事，按同一标准办事，相同案件有相同的处理方式，提高司法公信力，打造公平正义的营商环境。法律适用的不统一，有技术层面的原因如法条未做具体规定、解释不到位、同类案件的适用标准不统一、法官水平参差不齐等，这种情况需司法系统做工作来统一适用标准。同时，当事人还可以利用上诉、申请再审等司法程序来维护案件的公平一致性。对司法不统一影响更大的，是外部环境因素，如地方政府的干预，对地方企业的保护，隐秘的裙带关系、利益输送等。近年来，各地通报了多起干预司法、插手案件典型案件，如年6月至年4月，山东省济南市中级人民法院执行三庭原副庭长戴伍建利用职务上的便利和利用职权、地位形成的便利条件，通过干预过问案件等方式为他人谋取利益并收受现金、购物卡等财物；年10月，时任保山市中级人民法院院长吴邦胜接受当事人请托，在勐腊县人民法院办理一偷越国（边）境案件中，向案件承办人说情、打招呼；另查明，吴邦胜在任西双版纳州中级人民法院副院长期间，接受案件当事人亲友请托，在一起涉黑案件审判中，违背事实与法律，授意案件承办人不予认定一审法院认定的黑社会性质组织犯罪，并在审委会讨论时发表引导性意见，最终导致二审法院否定该案系黑社会性质组织犯罪，使得涉案人员获得轻判。这些人为干预因素，才是真正破坏司法公信力的毒瘤，只有将其拔除，才能更好的助力经济主体的有序发展，破除贸易壁垒。为此，年，中办国办、中央政法委、“五部委”先后出台了“三个规定”，极大震慑了想要干预司法的人。除此以外，国家应进一步提高司法人员选拔标准，定期考核、学习，畅通监督、举报路径，严厉追责，让司法环境变得“天朗气清”。法律适用的统一也对各区域适用法律的统一提出要求。由于各地法治发展水平不同，有的地区已形成较好的法治生态环境，有的地方发展停滞不前。跨区域办案也存在存在协调难、取证难、监管难、执行难等问题。为此，区域法治的概念被提了出来，让发达法治地区带动欠发达法治地区，形成协同发展的格局，建立跨区域案件的协调机制。目前，长江经济带发展、雄安新区建设、粤港澳大湾区建设、海南自由贸易试验区和自由贸易港建设等探索特色区域法治建设已经开始，各地联动的区域法治也都如火如荼的推进起来。
二破除地方保护的法律路径
近期，地方保护最典型的领域要属新能源汽车了。以比亚迪新能源汽车为例，比亚迪的插电混动在世界都居领先地位，按理说在国家大力发展新能源汽车的背景下，比亚迪应该能占领国内大部分市场。但事实是，除了工厂所在地深圳、长沙、西安，比亚迪要想在其他城市或地区销售新能源汽车，却是举步维艰，只能通过兼并或与地方车企业合作的模式”曲线推进”。比亚迪多年几经周折想要进入广州市场，但至今仍无功而返。就算广州和深圳同属广东，相邻不过公里，中间却拦着一道难以翻越的高墙。在过去的政策制度下，地方保护有利于本地企业生存，提升本地的就业、财政收入、GDP、官员政绩等。但到了今天，地方保护主义弊端凸显，严重阻碍了经济内循环，排斥竞争，保护落后，不利于资源合理配置，加剧了重复建设，导致资本流动无序，经济内卷严重，有实力的企业难以拓展市场，做大做强。地方保护的表现形式包括:
1.限定本地单位或个人只能经营、购买、使用本地产品或者只能接受本地企业、其他经济组织或个人提供的服务；2.通过增加额外收费、增加限制性条件、设置管卡、阻碍产品流通等贸易壁垒，限制外地商品或服务进入本地市场；3.政府部门扶持国有性质的企业进行行业垄断，限制其他企业的公平竞争；4.对本地企业提供大量税收补贴、土地等资源进行大力扶持，变相排斥了外地企业的进入；5.直接插手行政执法和司法工作，滥用职权、徇私枉法，对本地企业侵害外地企业的案件视而不见，包庇袒护。
要破除国内的地方保护，法律起着举足轻重的作用。在美国南北战争后，因铁路交通的大力发展，使各个州之间的商品、要素流动加强，贸易摩擦加剧，各州纷纷出台政策以保护本地企业生产者，排斥外地贸易者。为打破贸易壁垒，司法实践中的经典案例为：吉本斯诉奥格登案。19世纪初，纽约州议会将在本州水域从事航运的垄断权授予少数几个人，这些人也试图垄断纽约州与别州相邻水域的航运权。奥格登从本州获得了从事航运的执照，从事纽约至新泽西之间水域上的轮渡航运。吉本斯从联邦政府那里获得许可证，以蒸汽船在纽约至新泽西的水域上从事航运，从而构成对奥格登的竞争对手。奥格登向法院提起诉讼。纽约州法院以吉本斯没有获得纽约州的航运执照为由，发出禁令，禁止吉本斯在该水域上继续从事航运。吉本斯是南方的种植园主，曾参加国会议员的竞选。奥格登任过新泽西州州长和国会参议员，两人都有一定的政治背景和经济实力。吉本斯最后向联邦最高法院提出上诉。最高法院在判决中认为，根据美国宪法，联邦政府有管理州际商业之权，“商业”一词应广义理解，包括所有的营业和交易，当然也包括从事航运贸易，因而吉本斯有权根据联邦政府的许可证从事该水域的航运。同时宣布纽约州试图垄断相邻水域航运权的法律违宪无效。
法律是遏制地方保护的强有力手段。目前我国《反垄断法》中有相关规定：
第三十二条：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。”第三十三条：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，实施下列行为，妨碍商品在地区之间的自由流通： （一）对外地商品设定歧视性收费项目、实行歧视性收费标准，或者规定歧视性价格； （二）对外地商品规定与本地同类商品不同的技术要求、检验标准，或者对外地商品采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施，限制外地商品进入本地市场； （三）采取专门针对外地商品的行政许可，限制外地商品进入本地市场； （四）设置关卡或者采取其他手段，阻碍外地商品进入或者本地商品运出； （五）妨碍商品在地区之间自由流通的其他行为。”第三十四条：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动。 ……”
法律规定较为明确，但这些年来几乎形同虚设，有制度设计的问题，也有监管不严、执法不力的问题。《反垄断法》第五十一条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。法律、行政法规对行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力实施排除、限制竞争行为的处理另有规定的，依照其规定。”这条关于地方保护行为法律责任规定，不仅力度弱，还赋予其“依照另有规定处理”的空间。破除地方保护，我们应从以下方面入手：
1.将反对地方保护的立法进行完善。修改现有法律，清理、废除各地区、各部门制定的带有地方保护、行业垄断色彩且与国家法律、法规相抵触的地方性、行政性法规与规章。2.建立相对独立的司法制度。建立与完善不受地方政府随意干涉的相对独立的司法制度和行政执法管理体制，同时，加大对干预司法行为的惩处力度，。3.由两高带头，多部门联动推动该类判决在全国的适用，并保证判决结果的执行到位。4.加强法制宣传力度。地方各级政府领导要认真学习法律知识，树立强烈的法律意识，做到依法行政。要提高企业及全社会的法制观念，做到守法、护法，营造抵制地方保护主义的良好法律氛围。5.完善各级监督机制。发挥司法、行政、舆论监督作用，畅通举报渠道。
三产权保护
《意见》提出，完善统一的产权保护制度。完善依法平等保护各种所有制经济产权的制度体系。健全统一规范的涉产权纠纷案件执法司法体系，强化执法司法部门协同，进一步规范执法领域涉产权强制措施规则和程序，进一步明确和统一行政执法、司法裁判标准，健全行政执法与刑事司法双向衔接机制，依法保护企业产权及企业家人身财产安全。推动知识产权诉讼制度创新，完善知识产权法院跨区域管辖制度，畅通知识产权诉讼与仲裁、调解的对接机制。首先我们要了解什么是产权？翻译成法律语言，产权指的是财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权。从财产的性质看，产权包括物权、债券、股权、知识产权等各种无形财产权。统一产权保护，不仅指公民的私有产权，也包括国家公有产权、集体经济产权，既包括有形财产产权，也包括无形财产产权。为什么统一市场经济强调保护产权？从世界历史经验看，产权是经济腾飞的助推剂。秘鲁经济学家德索托成为秘鲁总统顾问后，帮政府快速确立产权并大规模减少管制。其效果是，过去二十年间，秘鲁郭内生产总值增长速度两倍于拉丁美洲其他国家平均水平。随着经济繁荣，威胁着整个国家的恐怖主义势力“光辉道路”逐渐瓦解。我国近代的发展历程也很好的诠释了产权保护的重要意义。在计划经济时代，生产资料归公家所有，大家吃大锅饭，进行集体劳作。慢慢的，集体经济的弊端显现，大家失去的劳动的积极性。改革开放后，土地实行家庭联产承包责任制，人们拥有土地的占有、使用、收益权，人们生产的积极性提高了，经济活力大幅增强。“有恒产者有恒心”，一直以来，我国一直致力于产权保护，经济潜力不断被挖掘和释放，年宪法明确规定对个人财产的保护，年宪法修正案提出：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”年，全国人大通过《中华人民共和国物权法》，年《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》出台……我国产权保护制度虽有长足发展，但依然有不足之处：国有产权由于所有者和代理人关系不清，存在内部人控制、关联交易、政企不分的乱象；公权力侵害私有产权、违法查封扣押冻结民营企业财产现象时有发生；知识产权保护力度不足，侵权频发，维权成本高；新兴财产权利尚无法律明确规定，法律适用具有不确定性。自新冠疫情爆发以来，我国经济下行压力大，大量企业倒闭，大量商品房因无法还贷面临拍卖，企业家投资意愿低落，企业发展进入静默期。更重要的是，国家迎来了建立统一市场的大变革，各行各业面临重新洗牌，这种情况下，更需要统一、完善的产权制度来保障财产安全，增强民众信心。《意见》对指出了接下来产权保护的发力方向:第一，依法、平等保护。无论是公有制经济产权还是非公有制经济产权都神圣不可侵犯，都平等受法律保护。但实际情况是，公有制经济产权往往高于私有产权，公有制产权因背靠政府，有的政府甚至直接干预、插手其经营，势必让产权平等保护沦为空谈。曾有人总结，民营企业面临着“三山”“三门”“三荒”等问题。即：市场的冰山、融资的高山、转型的火山；市场准入门槛高如卷帘门、玻璃门、旋转门；企业面临用工荒、用钱荒、用地荒；还有“两高一低”即成本高、税费高、利润低。大部分民营企业只能分到国企剩下的“残羹冷饭”，为谋求自身发展，不得不与国企合作。我国现行《刑法》对公私产权也是轻重有别，国家工作人员或国有企业人员侵占国家财产，罪名为“贪污罪”，而民营企业人员侵占民企财产，罪名为“职务侵占罪”，贪污国家财物的，三万元就构成“数额较大”，二十万元则构成“数额巨大”。而职务侵占，数额较大的标准是六万元，数额巨大的标准是一百万元。两者法定最高刑也不同，贪污罪的法定最高刑是死刑，而职务侵占罪的法定最高刑是无期徒刑。因此，此次改革，应在行政司法上统一对各类产权的立法与执法，在投融资政策上进一步扶持民营企业，重视对私有产权的保护。第二，统一执法，保护企业财产和企业家人身财产安全。多年以来，企业家成为犯罪高发人群，常见罪名包括“非法集资”“传销”“诈骗”等，个别部门也动不动就以类似罪名查封、扣押、冻结企业财产。在打击经济类犯罪中，存在冤假错案和用力过猛的情况，导致企业家人人自危，市场创新活力不足。保护企业家，就是保护企业。要严谨利用刑事手段干预经济；要对经济类罪名统一适用标准，不能随意扩大解释；在查封、扣押、冻结企业财产时，应尽量谨慎，考虑处置程序的合法性和必要性。区分个人财产与企业法人财产，合法财产与非法财产。完善涉案财产保管、鉴定、估价、拍卖制度，做到公开公正、程序合法。完善救济与赔偿制度。第三，完善知识产权的保护。知识产权是现代社会一项重要的财产权利，主要包括商标、专利权、版权及相关邻接权。由于信息的互联互享，每天都有大量侵犯知识产权的事件发生。前段时间，奥迪请刘德华拍摄的汽车广告文案全文抄袭抖音博主“北大满哥”关于“小满”的文案一事闹得沸沸扬扬，最后奥迪、刘德华道歉。这是典型侵犯作者著作权的案件，且事实清楚，证据充分。而实际上，还有许多知产类案件错综复杂，专业性极强，民刑交织，可能具有跨地域性，证据难以收集，给知产案的审理带来挑战。为此，年1月1日成立了最高人民法院知识产权法庭，审理全国范围内专利等技术类知识产权上诉案件。设立北京、上海、广州和海南自由贸易港知识产权法院。支持南京、武汉、深圳等24地设立知识产权专门审判机构，跨区域管辖专业技术性较强的知识产权案件。下一步，国家还需进一步创新立法和制度上的设计，明确案件的办理标准，加强专业人员的培训和选拔。只有全方位保护知识产权，才能激发人们发明创造、创作的热情。
四、反垄断与中小企业保护
《意见》指出，要进一步规范不当市场竞争和市场干预行为，着力强化反垄断。《意见》还特别对部分行业着力强化反垄断执法提出了具体要求，包括：完善垄断行为认定法律规则，健全经营者集中分类分级反垄断审查制度。破除平台企业数据垄断等问题，防止利用数据、算法、技术手段等方式排除、限制竞争。加强对金融、传媒、科技、民生等领域和涉及初创企业、新业态、劳动密集型行业的经营者集中审查，提高审查质量和效率，强化垄断风险识别、预警、防范。稳步推进自然垄断行业改革，加强对电网、油气管网等网络型自然垄断环节的监管。加强对创新型中小企业原始创新和知识产权的保护。我们先来看看垄断是怎么形成的。企业在自由竞争中,会不断通过资本积聚和集中来扩大生产规模,从而引起生产和资本的不断集中。生产和资本集中发展到一定阶段必然产生垄断。当一个部门的大部分生产或流通为一个或几个大企业所控制时,小企业很难与其竞争。少数大企业之间势均力敌,继续竞争可能会导致两败俱伤,不如放弃竞争,通过协商达成协议,形成垄断,并可坐享垄断带来的高额利润。
垄断包括以下几种形式：1.自然垄断：生产成本使一个生产者比大量生产者更有效率，慢慢占据市场，其他生产中难以进入。2.资源垄断：关键资源由一家企业拥有（如：专利技术）3.行政性垄断：政府给予一家企业排他性地生产某种产品或劳务的权利（及地方保护主义），也有由政府自行垄断，称为专卖。
依据年《反垄断》法，反垄断包括禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位行为、经营者集中审查，禁止行政权力滥用。随着数字经济、平台经济、新业态的发展，反垄断也不断升级换代，出现了对如“二选一”“大数据杀熟”等行为的监管。今年以来，多家平台企业因涉及垄断被处罚。其中最受瞩目的是阿里巴巴被国家市场监管总局处以高达.28亿元的罚款。此外，腾讯、滴滴、美团、苏宁易购等平台经济领域的代表性企业也被立案调查或处以顶格罚款。国家加强反垄断调查，加强对平台大企业的处罚，这并不意味着国家反对企业做大做强。相反，国家统一大市场是鼓励企业做大做强，形成高品质、大规模、有世界竞争力企业的。国家要求破除地方保护，打通各关节点，就为企业的规模化发展扫清了道路。试想，中国市场如此大的蛋糕，以后没有了地方、行业准入的限制，有实力、有技术的企业势必会一马平川，效益规模成倍增长。自由竞争的环境势必会淘汰一批靠吃政府吃饭、产能低下、创新不足的企业。同时，那些具有一定发展潜能的中小企业、初创企业也会面临冲击。但中小企业在国民经济中的作用非常重要，尤其是在创造就业岗位、增强市场活力方面。如何在开放竞争的统一市场里为小企业保驾护航，应该成为此次改革的重要议题。美国为维护国内统一市场，促进自由竞争，美国政府完善了反垄断立法，出台扶持小企业的《小企业法（SmallBusinessAct）》，并设立的小企业管理局。该局负责为小企业提供融资服务、咨询服务、培训服务、获取政府采购合同。其中的融资服务，并非向企业提供贷款或政策资金，而是通过贷款担保、与金融机构合作等间接方式，切实打通了小企业向金融机构融资的壁垒。小企业管理局可以通过受托机构在公开市场募集资金，以联邦政府为其提供信用担保，并通过小企业投资公司向小企业进行风险投资。在政府采购方面，法律规定小企业的金额比重不能低于23%。为保护中小企业发展，国家接下来应一边出台更有力的反垄断法规，另一边也要提出切实扶持中小企业的法律政策。既有实力雄厚的“龙头企业”引领发展，也有中小企业的百花齐放。
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